Área de Proteção Ambiental (APA): conceitos, características e breve histórico

            O que é uma APA? APA é a sigla de Área de Proteção Ambiental. Essa categoria de área protegida surgiu no Brasil, por meio da Lei Federal no 6.902, de 27 de abril de 1981; a mesma legislação que possibilitou a criação da categoria Estação Ecológica (ESEC). Citada legislação traz o objetivo da categoria APA que é assegurar o bem estar das populações humanas e conservar ou melhorar as condições ecológicas locais. A categoria APA incide sob domínio privado ou público; no entanto, não cabe desapropriação para se instituir uma APA. Assim o Poder Público não precisa, nem deve, indenizar os proprietários privados quando se deseja criar esta categoria.

            O artigo 9º da Lei Federal no 6.902/1981 menciona que dentro dos princípios constitucionais que regem o direito de propriedade, o poder executivo estabelecerá normas (BRASIL, 1981a). APA incide em grandes extensões territoriais; então é possível que uma APA ultrapasse limites municipais e estaduais.

            É preciso voltar no tempo e entender a época e os motivos que ensejaram o legislador a criar a possibilidade de se instituir uma área protegida cujo objetivo poderia ser, em outras palavras, viabilizar o desenvolvimento das atividades humanas com manutenção da qualidade ambiental para um determinado território; mantendo estoque dos recursos naturais e sua qualidade para as gerações futuras.

            Atentar para a data de criação da categoria APA: 21 de abril de 1981. É anterior ao estabelecimento da Política Nacional do Meio Ambiente, que foi instituída por meio da Lei Federal no 6.938, de 31 de agosto de 1981. O que poucos, talvez, saibam é que o relator de ambas legislações foi o Professor Titular Paulo Nogueira-Neto. Com efeito, o Dr. Paulo, então Secretário da Secretaria Especial de Meio Ambiente, que era equivalente ao que hoje é o Ministério do Meio Ambiente, foi o relator, juntamente com o Dr. Paulo Affonso L. Machado não apenas dessas duas legislações de matéria ambiental, mas de muitas outras legislações que amparam a proteção dos recursos ambientais em nosso País (NOGUEIRA-NETO, 2010).

            No seu diário, no dia 8 de abril de 1981, Dr. Paulo Nogueira-Neto escreve:

“Ao chegar à Sema, tive a magnífica notícia de que o nosso Projeto de Lei sobre Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental foi aprovado na Câmara. Agora irá à sanção presidencial. O Projeto havia sido apoiado e elogiado por deputados dos três principais partidos: PDS (Governo): Bonifácio José de Andrada; PP (oposição): Herbert Levy; PMDB (oposição): Modesto da Silveira. Assim, o nosso trabalho de esclarecimentos, feito com a ajuda do nosso assessor Jurídico, Luiz Paulo Tavares, produziu bons frutos. Foi uma grande, imensa vitória da ecologia” (NOGUEIRA-NETO, 2010, p. 225).

            O que muitos não sabem é que o Dr. Paulo idealizou a categoria APA considerando a necessidade de existir uma categoria de área protegida que permitisse a permanência do ser humano, do desenvolvimento de suas atividades econômicas, dentro dos limites de um espaço geográfico, de grande extensão territorial, que mantivesse quantidade e qualidade dos recursos ambientais. Ao contrário do que muitos preservacionistas imaginavam naquela época que só existiria uma maneira para que os ecossistemas sobrevivessem: excluir o ser humano dos ecossistemas; o Dr. Paulo, biólogo, Professor Titular de Ecologia da USP, reconhecia a possibilidade e a necessidade de se instalarem áreas protegidas que favorecessem a relação harmônica entre ser humano e natureza.

            A categoria APA não foi muito bem recebida pelos preservacionistas, é claro; pois sua essência não é a de preservação e, sim, de conservação dos recursos ambientais. A categoria APA permite o uso direto dos recursos naturais, permite ocupação humana, permite desenvolvimento de atividades econômicas, permite o uso da propriedade desde que obedecidas as restrições de uso impostas aos proprietários.

            Cabral (2002) admite a singularidade dessa unidade de conservação brasileira, cuja finalidade e objetivos não encontram exemplar em nenhum outro sistema de proteção dos recursos naturais no mundo. Conforme Cabral (2002):

“A APA é um instrumento institucional (legal) que aponta para a necessidade de se reduzir as externalidades negativas que comprometam sua eficiência econômica e o bem estar da sociedade, sem que para isso seja necessária a transferência dos direitos de propriedade da terra (titularidade) para o Estado. Como consequência direta da restrição ao uso e ocupação do solo, essa unidade de conservação é palco de conflitos no que diz respeito a sua delimitação e, também, a sua gestão. Essa é uma categoria que permite o desenvolvimento de atividades econômicas em seu interior aliado à proteção ambiental dos recursos naturais, o que vai ao encontro do paradigma do desenvolvimento sustentável” (CABRAL, 2002, p.5).

            A Lei Federal no 6.938, de 31 de agosto de 1981, instituiu a Política Nacional de Meio Ambiente e recepcionou a Lei Federal no 6.902/1981. A necessidade de afirmar que ambas categorias, APA e ESEC, eram tão importantes quanto as demais áreas protegidas existentes no arcabouço jurídico brasileiro, fez o legislador no inciso VI, do Artigo 9º da Lei no 6.938/1981 ao instituir o instrumento “espaços territoriais especialmente protegidos” reforçar o seu texto original com estes exemplos: “criação de reservas e estações ecológicas, áreas de proteção ambiental e as de relevante interesse ecológico” (BRASIL, 1981b).

            Cabral (2002) discorrendo sobre a APA informa que esta categoria:

“É singular, não existindo no mundo nenhum tipo ou categoria que se iguale aos objetivos de criação de uma APA, levando-se em consideração que esta é uma unidade de uso sustentável (conservação), pode ser instituída em terras públicas ou privadas (coexistindo ambas, geralmente), criadas pelo Poder Público (ouvida a comunidade local, ou seja, com participação da sociedade civil), manejadas pelos proprietários desde que obedeçam as medidas restritivas impostas pelo Poder Público no sentido de garantir a conservação dos atributos que motivam a sua criação e, ainda, gerenciada por meio de um Conselho Gestor que pode, e deve, funcionar como um fórum de debates no qual os conflitos sejam equacionados” (CABRAL, 2002, p. 38).

            Em 2000, o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, instituído por meio da Lei Federal no 9.985, de 18 de julho de 2000, coloca a categoria APA no grupo de Uso Sustentável, conferindo-lhe o status de Unidade de Conservação ao lado de outras 11 categorias (BRASIL, 2000). Conforme o SNUC, o Conselho Gestor da APA é consultivo, constituído por representantes de órgãos públicos, organizações da sociedade civil e pela população residente, conforme dispuser regulamento. O SNUC desobriga a categoria APA a ter zona de amortecimento (Artigo 25, BRASIL, 2000).

            Fazer gestão integrada de políticas de terra e uso de água não se constitui tarefa simples. Os diversos atores sociais com diferentes anseios e visões sobre o modo de como usar os recursos que estão ao seu dispor, estão passíveis de entrarem em conflito, notadamente em território protegido, como é o caso da categoria APA, em que os proprietários privados podem, e devem, permanecer no local desenvolvendo suas atividades econômicas, desde que todas as legislações vigentes sejam obedecidas.

            Cabral (2002) enfatiza que o grande trunfo da categoria APA:

“É a consideração do desenvolvimento de uma determinada área aliado à conservação dos recursos ambientais ali existentes, em consonância com sua capacidade de suporte” (CABRAL, 2002, p.77).

“É caracterizar-se como área de desenvolvimento sustentável, na qual as atividades humanas devem ser exercidas com responsabilidade, no sentido de permitir a integridade e manutenção da qualidade ambiental daquele referido espaço, em dimensão intra e intergeracional” (CABRAL, 2002, p.80).

            É preciso atentar para o direito da propriedade como uma das bases do sistema socioeconômico do Estado (Poder Público). A propriedade é composta da posse e do domínio, que é o direito que alguém tem de usar, gozar e dispor de alguma coisa, bem como de reavê-la das mãos de quem injustamente a detenha (Artigo 1.228, do Código Civil). No parágrafo 1º desse artigo, o Código Civil traz:

“O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas”.

            Atentar que limitações ao uso da propriedade podem e devem ser impostas pelo Poder Público para promover a conformidade com o que dispõe essa legislação e as demais legislações, a exemplo da garantia da função social da propriedade. Em planejamento urbano e ambiental, bem como em gestão da categoria APA, “o respeito ao direito de propriedade implica na manutenção da propriedade privada da terra e da jurisdição original sobre ela. Implica também em esforços para que se compatibilizem as ações dos agentes econômicos com os interesses da sociedade” (CABRAL et al, 2001) e, sobretudo, com manutenção dos estoques dos recursos naturais e de sua qualidade ambiental, neste espaço-tempo e para os tempos futuros.

            Cabral e Souza (2002; 2005) admitem que:

“No caso da APA, sua eficácia na promoção da preservação ambiental e bem estar das populações envolvidas deve sempre atender à condição de sustentabilidade, considerando a possibilidade de rígidas restrições de uso e ocupação, motivadas pela identificação de locais que apresentam fragilidade ambiental e a efetiva proteção dos mesmos” (CABRAL; SOUZA; 2005, p.52).

            Importante mencionar que a disciplina do uso do solo é dever do município, conforme estabelece o Artigo 30, da Constituição Federal (BRASIL, 1988). Cabral e Souza (2005) tratam a categoria APA como importante instrumento de gestão no sentido de:

“Assegurar o uso sustentável dos recursos naturais, tendo em vista que o sistema de limitações administrativas possibilita a restrição ao uso da propriedade, cabendo à unidade administrativa municipal a tarefa de conduzir e conciliar os interesses de proteção ambiental e as atividades desenvolvidas no âmbito socioeconômico” (CABRAL; SOUZA, 2005, p.53).

“Acredita-se em sua potencialidade como instrumento viável na concretização da conservação dos recursos naturais e no fortalecimento do almejado desenvolvimento sustentável” (CABRAL; SOUZA, 2005, p.101).

            Depois dessas necessárias constatações do que é uma APA e para qual fim ela foi instituída em legislação, talvez seja possível responder ao questionamento: o que esperar de uma APA?

            Os elementos fundamentais mínimos para o entendimento da categoria APA estão neste texto. O que se pode acrescentar é que a APA se constitui em um grande desafio, o desafio de se operacionalizar o desenvolvimento sustentável em um território delimitado geograficamente; recortado por bens imóveis de proprietários com interesses diversos e conflitantes; ocupado por seres humanos dotados de inteligência e possuidores de direitos e de deveres para com esta e para com as futuras gerações.

Referências

BRASIL. Lei no 6.902, de 27 de abril de 1981, que dispõe sobre a criação de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental. Brasília: DOU, 1981a

BRASIL. Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente. Brasília: DOU, 1981b.

BRASIL. Constituição Federal da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Brasília: DOU, 1988.

BRASIL. Lei no 9.985 de 18 de julho de 2000, que dispõe sobre a instituição do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, estabelece critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação. Brasília: DOU, 2000.

CABRAL, Nájila R. A. J.; CÔRTES, Mauro R.; SOUZA, Marcelo P. A questão da propriedade na gestão ambiental de Áreas de Proteção Ambiental. Revista Ideias. Fortaleza: CEFETCE, 2001.

CABRAL, Nájila R.A. J. Análise para o estabelecimento do perímetro de uma Área de Proteção Ambiental: o caso da porção norte da APA Corumbataí – SP. Tese (Doutorado). São Carlos: Escola de Engenharia de São Carlos/Universidade de São Paulo, 2002.

CABRAL, Nájila R. A. J.; SOUZA, Marcelo P. Área de Proteção Ambiental – Planejamento e gestão de paisagens protegidas. São Carlos: RiMa Editora, 2002.

CABRAL, Nájila R. A. J.; SOUZA, Marcelo P. Área de Proteção Ambiental – Planejamento e gestão de paisagens protegidas. 2ª edição revisada e atualizada. São Carlos: RiMa Editora, 2005.

NOGUEIRA-NETO, Paulo. Uma trajetória ambientalista: diário de Paulo Nogueira-Neto. São Paulo: Empresa das Artes, 2010.

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